2022年財政違法行為處罰處分條例的解讀

一、行政執法主體的概念

　　行政執法主體，是指享有行政執法權，進行行政執法行為的組織。行政執法主體包括以下幾類：

　　(一)行政機關。行政機關是行政執法主體中最重要的一類，行政執法權作為行政管理的重要手段，應當由行政機關行使，但并不是任何行政機關都可以行使行政執法權，只有法律、法規和規章的明確授權，即依法取得特定的行政執法權的行政機關才能行使行政執法權。

　　(二)法律、法規授權的組織。《行政處罰法》第十七條規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。因此，除行政機關擁有行政執法權外，經法律、法規授權的組織也可以行使行政執法權，成為行政執法的主體。當然，這些組織要成為行政執法的主體，必須具備一定的條件：一是必須有法律、法規的明確授權;二是該組織必須是具有管理公共事務職能的組織。

　　(三)受行政機關委托的組織。基于公共管理的需要，行政機關還可以依法將自己擁有的行政執法權委托給非行政機關行使。但受行政機關委托的組織必須具備下列法定條件：一是該組織應屬依法成立的管理公共事務的事業組織;二是該組織應具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員;三是對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織相應的技術檢查或者技術鑒定。

　　與法律、法規授權的組織不同，受行政機關委托的組織，不具有行政主體的地位，其在委托范圍內，不能以自己的名義，而僅以委托行政機關的名義實施行政執法，且不得再委托其他任何組織或者個人實施行政執法;其實施行政執法的行為受委托機關的監督，并由該機關對其行為的后果承擔法律責任。

　　二、執法主體及其權限

　　根據《財政違法行為處罰處分條例》(以下簡稱《處罰處分條例》)的規定，對財政違法行為實施制裁的執法主體主要有：縣級以上人民政府財政部門以及省級以上人民政府財政部門的派出機構;縣級以上人民政府審計機關以及審計機關的派出機構;監察機關及其派出機構、以及其他任免機關。執法主體的權限，限定在各自的職權范圍內，或者限定在規定的職權范圍內。

　　執法主體及其權限，主要體現在《處罰處分條例》第二條的規定中。具體是：

　　(一)《處罰處分條例》第二條第一款規定了財政部門、審計機關的執法權。規定：“縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”。這一款規定，包括兩層含義：一是，縣級以上人民政府財政部門及審計機關，可以依法對財政違法行為作出處理、處罰決定，即賦予了縣級以上人民政府財政部門、審計機關的執法主體資格。二是，縣級以上人民政府財政部門及審計機關，對財政違法行為作出處理、處罰決定的權限，限定在各自的職權范圍內。這里講的“各自的職權范圍”，對財政部門而言，主要體現在財政部門的“三定”方案，以及有關的財政法律、法規中，如《預算法》及其實施條例、《會計法》等。對審計機關而言，主要體現在《審計法》及其實施條例，以及審計機關的“三定”方案中。

　　(二)《處罰處分條例》第二條第二款規定了財政部門、審計機關的派出機構的執法權。規定：“省級以上人民政府財政部門的派出機構，應當在規定職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定;審計機關的派出機構，應當根據審計機關的授權，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定”。這一款規定，包括兩層含義：一是，省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關的派出機構，可以對財政違法行為作出處理、處罰決定，即賦予了省級以上人民政府財政部門的派出機構、審計機關的派出機構的執法主體資格。二是，財政部門、審計機關的派出機構，對財政違法行為作出處理、處罰的權限，限定在規定的職權范圍內。這里講的“規定的職權范圍”，對財政部設立的派出機構而言，就是指《國務院辦公廳關于印發財政部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[1998]101號)以及《中央機構編制委員會辦公室關于印發財政部駐各省財政監察專員辦事處職能配置、機構設置和人員編制規定的通知》(中編辦發[1998] 7號)中，有關財政部派出機構職權的規定;對省級人民政府財政部門設立的派出機構而言，就是指省級人民政府有關省級財政部門派出機構職權的規定;對審計機關派出機構而言，就是指《審計法》及其實施條例、以及審計機關“三定”方案中，有關審計機關派出機構職權的規定。

　　為加強財政監督，維護國家財政經濟秩序，財政部門和審計機關在全國各地設置了派出機構，這些派出機構在糾正財政違法行為，維護國家財政經濟秩序等方面發揮了重要的作用。在《處罰處分條例》出臺之前，審計機關的派出機構的執法主體資格是明確的，《審計法》第十條規定，“審計特派員根據審計機關的授權，依法進行審計工作。”但財政部門的派出機構的執法主體資格沒有法律、行政法規的規定，其執法主體資格不明確。《處罰處分條例》出臺后，解決了這一問題，明確了省級以上人民政府財政部門派出機構的執法主體資格，規定：“省級以上人民政府財政部門的派出機構，應當在規定的職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。”

　　(三)《處罰處分條例》第二條第三款規定了國務院對財政部門、審計機關及其派出機構執法權的調整。規定：“根據需要，國務院可以依法調整財政部門及其派出機構、審計機關及其派出機構的職權范圍。”財政部門和審計機關都是國務院的所屬部門，國務院又是《處罰處分條例》的制定和頒布機關，當然國務院有權調整財政部門及其派出機構、審計機關及其派出機構的職權范圍。

　　(四)《處罰處分條例》第二條第四款規定了監察機關及其派出機構或者任免機關的執法權。規定：“有財政違法行為的單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，屬于國家公務員的，由監察機關及其派出機構或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分。”這一款規定，包括三層含義：一是，賦予了監察機關及其派出機構或者任免機關行政處分執法權。二是，監察機關及其派出機構或者任免機關行政處分執法的對象，是有財政違法行為的單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，且這些人必須是屬于國家公務員。三是，監察機關及其派出機構或者其他任免機關行政處分執法的權限，限定在人事管理權限范圍內。

　　三、執法主體之間的配合

　　為了避免重復檢查、調查，《處罰處分條例》規定，對財政違法行為實施制裁的各執法主體之間應當加強配合。執法主體之間的配合，主要體現在以下兩個方面：

　　一是，財政部門、審計機關、監察機關及其他有關監督檢查機關對有關單位或者個人依法進行調查、檢查后，應當出具調查、檢查結論。有關監督檢查機關已經作出的調查、檢查結論能夠滿足其他監督檢查機關履行本機關職責需要的，其他監督檢查機關應當加以利用。

　　二是，財政部門、審計機關、監察機關及其他有關機關應當加強配合，對不屬于其職權范圍的事項，應當依法移送。受移送機關應當及時處理，并將結果書面告知移送機關。

　　四、執法主體的責任

　　為了加強對財政違法行為各執法主體的約束，《處罰處分條例》規定了各執法主體的法律責任。即：財政部門、審計機關、監察機關的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，給予警告、記過或者記大過處分;情節較重的，給予降級或者撤職處分;情節嚴重的，給予開除處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。