2019年海南國企改革方案及工資待遇規(guī)定全文解讀

黨的十八屆三中全會提出了完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本特權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這就明確了國有企業(yè)今后的發(fā)展和改革的方向，面對新形勢下的發(fā)展和改革任務，我們必須進一步全面深化海南省國資國企改革。

一、海南省國資國企的現狀及存在的突出問題
經我們調研了解到，需要進一步解決的國資國企管理體制機制問題和結構性矛盾仍很多，突出表現在：
（一）體制上多頭監(jiān)管的問題依然存在，還有“走回頭路”。
2003年11月，海南省政府國有資產監(jiān)督管理委員會（以下簡稱海南省國資委）正式掛牌成立，確立了國資監(jiān)管新體制。以后的幾年時間里，省直各部門管理的國有企業(yè)統一清理移交省國資委集中監(jiān)管，結束了國資國企管理“九龍治水”的局面。但目前省屬國有企業(yè)監(jiān)管又分成了多個“塊塊”，國有資產多頭監(jiān)管風起，除省國貿委監(jiān)管企業(yè)外，農墾總局監(jiān)管農墾系統企業(yè)，海南省經營性國有文化資產監(jiān)督管理辦公室監(jiān)管文化企業(yè)，洋浦管委會、國際旅游島先行試驗區(qū)管委會分別監(jiān)管開發(fā)區(qū)企業(yè)，還有省交通廳監(jiān)管省交通控股公司，事業(yè)單位管理所辦企業(yè)（例如省地質局下屬企業(yè)）等，有些企業(yè)是在省國資委監(jiān)管下完成整合重組后又劃轉給其他部門管理。其中只有省國資委作為省政府直屬特設機構，建立起完整的統計評價、產權管理、財務監(jiān)督、業(yè)績考核、薪酬分配、國有資本經營預算、公司治理等制度體系，實施專業(yè)化、規(guī)范化、系統化的監(jiān)管，而其他部門都不同程度的政企不分、政資不分，監(jiān)管規(guī)則各搞一套，有的甚至對企業(yè)無統計無考核，這就極易產生腐敗。迄今我省仍然未能全面統計省屬企業(yè)國有資產，造成家底不清。
（二）縣市國資監(jiān)管尚待明確責任主體和行為主體。
目前，除海口、三亞依法成立市國資委代表政府履行出資人職責外，有8個縣市設立了獨立的國資監(jiān)管機構，其余市縣國資機構與財政局合署辦公或作為財政局內設機構，但都未得到政府明確授權履行出資入職責，大多只是報表統計等工作，甚至統計也未能完全，造成國資監(jiān)管權責不清，范圍不明。
（三）國資監(jiān)管法規(guī)制度體系亟待完善。
1995年省人大出臺的《海南經濟特區(qū)企業(yè)國有資產條例》已不適應當前改革形勢，2004年省政府發(fā)布的關于企業(yè)國有產權處置的176、177號令（以下簡稱176、177號令）也要適時修改，2008年省政府發(fā)布的《關于進一步推進海南經濟特區(qū)國資國企改革發(fā)展的若干意見》（瓊府［2008］75號）關于建立我省統一的經營性國有資產監(jiān)管體制的精神未能得到落實。因此需要通過政策法規(guī)的修訂完善，提高權威性，推動貫徹落實。
（四）國企改革與現代企業(yè)制度要求仍有較大差距。
一是產權結構太過單一。省屬重點監(jiān)管企業(yè)雖然都推行了公司制改造，但組織形式基本上都是國有獨資公司，或者是多個國有股東合資100％的全國資公司；二級及二級以下企業(yè)中，國有資本占實收資本比重均超過8 0％。國有股“一股獨大”，企業(yè)內部缺乏多元利益主體的制衡，現代企業(yè)制度難以真正建立。國有獨資公司占的比重過多，最終是政府承擔了無限責任，從某種意義上看企業(yè)改革任務還未完成。
二是上市運作受到制約。我省國有資本證券化率低，國有控股或參股的上市公司數量少，規(guī)模小，未能利用資本市場迅速做大做強企業(yè)，也沒有發(fā)揮好國有資本在區(qū)域經濟發(fā)展的引領和帶動作用。
三是法人治理結構不完善。一半以上的一級企業(yè)尚未建立董事會，已建立董事會的企業(yè)董事會運作尚待規(guī)范，董事、監(jiān)事的選拔任用和考核評價機制還不完善，專職外部董事制度尚未建立，國資監(jiān)管機構（出資人）、董事會和經營管理層之間的關系需要進一步理順，企業(yè)的投資決策和運營監(jiān)督科學化水亟待提高。
四是企業(yè)經營機制還不適應市場經濟要求。企業(yè)經營者的行政化管理色彩還依然存在，企業(yè)內部三項制度改革還需要進一步深化，缺少職業(yè)經理人制度，市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成，特別是高端人才招聘難。人才能上能下能進能出問題尚未根本解決。對高瑞人才的吸納和集聚能力不強。人才任用有觀念性障礙，缺失符合國企實際的人才評價機制。目前仍采取類同于黨政機關干部管理的考察、評價、激勵約束機制，導致對人才的評價受評價主體主觀影響較大，標準難以統一，結果難以保持客觀公正，與經營管理業(yè)績相關程度較低等。
二、深化我省國資國企改革的建議
（一）完善國有資產管理體制，實行政企分開、政資分開和集中統一監(jiān)管。
堅持政企分開、政資分開、轉變政府職能的改革方向，貫徹黨的十八屆三中、四中全會的改革、依法治國新部署，借鑒外省先進經驗，修訂《海南經濟特區(qū)企業(yè)國有資產條例》。確立我省經營性國有資產的集中統一監(jiān)管體系。堅持適應市場決定資源配置、服務發(fā)展混合所有制企業(yè)的取向，以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本要求，扎實推進國資監(jiān)管體制機制改革。
一是建立完善統一監(jiān)管的體制制度框架。清理、修訂我省企業(yè)國有資產條例、政府規(guī)章和各部門有關規(guī)范性文件，將省國資委定位為我省經營性國有資產統一監(jiān)管者，履行對全省經營性國有資本的統一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統一國資預算編制、統一監(jiān)督管理與考核、統一國資基礎管理等重要職能。形成國資委??國有資本投資（基金、運營）公司??國有（獨資、控股、參股）企業(yè)的體制框架，實現國有資產集中統一監(jiān)管，提高國有資本配置效率。在這一制度體系下，全省各級國有企業(yè)，不論規(guī)模、行業(yè)、隸屬、層級，必須納入規(guī)范的國有資產管理體系，落實資產統計、產權登記、業(yè)績考核、監(jiān)事會監(jiān)督等國有資產基礎監(jiān)管的全覆蓋。省國資委負責建立統一的省本級經營性國有資產基礎管理制度，負責編制覆蓋全部省屬企業(yè)的省本級國有資本資產負債表，負責編制執(zhí)行并向省政府和省人大報告省本級國有資本經營預算。省國有企業(yè)監(jiān)事會辦公室代表省政府對重要的省屬企業(yè)統一派出監(jiān)事會。
二是不斷完善、有效監(jiān)管的組織體系。各市、縣、自治縣和省級重點開發(fā)區(qū)應當從實際出發(fā)，明確本級國有資產監(jiān)管的行為主體和責任主體，做到資產不遺漏、監(jiān)管合規(guī)則、問責有對象。
三是國資監(jiān)管機構要在法律法規(guī)的框架內，由管企業(yè)向管資本轉變，以全面開展國有產權清理、登記工作為切入點，以管控國有資本的進退和保值增值，改革國有資本配置體制，按照管準、管少、管好、管活的原則，梳理確定負面清單，進一步明確界定國資監(jiān)管機構與企業(yè)之間的權責關系，進一步減少審批事項，賦予企業(yè)充分的經營自主權，讓企業(yè)市場主體、自主經營的權力得到真正落實。
四是對國有企業(yè)實施分類分層監(jiān)管。根據國有獨資或國有控股公司的戰(zhàn)略定位、目標導向、任務屬性和發(fā)展階段，將國有企業(yè)分為功能、保障、競爭三大類，并從經營目標、績效考核、薪酬分配、管控模式等方面實行以責任為導向的差異化、個性化監(jiān)管。以實現省委、省政府戰(zhàn)略意圖，完成政府重大部署、重大項目為目標的功能類企業(yè)，主要以任務為導向，落實明確的責任目標，按市場方式運作，實現完成任務與企業(yè)持續(xù)發(fā)展的有機衡；以提供公共產品保障和服務為責任的保障類企業(yè)，實行社會效益優(yōu)先，通過建立合理的公共產品定價機制和政府購買服務、政府補貼制度，并引入社會評價，提高企業(yè)資源配置效率和公共服務能力；以產業(yè)經營為主的競爭類企業(yè)，以市場為導向，以企業(yè)經濟效益最大化為目標，兼顧社會效益，努力通過市場運營做大做強。
（二）完善現代企業(yè)制度，激發(fā)企業(yè)的活力。
一是完善公司法人治理結構。完善企業(yè)所有權與經營權兩權分離的授權經營管理體制，為更好發(fā)展混合所有制經濟奠定體制基礎。按照《公司法》規(guī)定和現代企業(yè)制度要求，從規(guī)范制訂公司章程入手，健全公司法人治理結構，形成權責明確、制衡有效、協調運轉的公司治理機制。建立以外部董事占多數的董事會，規(guī)范董事會運作，優(yōu)化公司內部決策程序，從制度上保障董事會在法人治理結構中發(fā)揮決策中樞作用。在選聘和考核經理人、投資決策等方面支持董事會依法行權，并將目前的企業(yè)高管任免權交給董事會，這不僅是適應非國有產權所有者的訴求，而且也實現了高管的能上能下，薪酬能增能減。同時健全企業(yè)法律風險防范制度，建立容錯、糾錯機制。
二是健全國有企業(yè)的激勵機制。指導企業(yè)深化內部改革。建立職務升降、人員進出的市場化公開等競爭機制。推行全員績效考核，實行收入分配與經濟效益相掛鉤、與市場相接軌并合理體現行業(yè)差異。以市場為導向、以績效、以同行業(yè)同規(guī)模為對標，規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水、職務待遇、職務消費、業(yè)務消費，使職業(yè)風險責任與薪酬待遇相匹配。對有突出貢獻的優(yōu)秀管理者、技術骨干、勞動模范等，試行期權紅權、收益提成、技術折股等中長期激勵方式。功能類和公共服務類企業(yè)根據完成重大任務的績效考核，實行專項獎勵。
三是強化國有企業(yè)經營投資約束和責任追究。推進國有企業(yè)財務預算等重大信息公開，完善國有資本績效評價，開展投資項目后評估，強化企業(yè)負責人任期考核和經濟責任審計，落實責任追究機制。
（三）加快資源資產資本化進程，全面推進國有企業(yè)改革重組。
要按照國有企業(yè)的功能定位，以省委省政府的重大工作部署和重大發(fā)展規(guī)劃為導向，按照實現戰(zhàn)略目標掌控戰(zhàn)略基點，增強地方經濟競爭力的戰(zhàn)略選擇，加快資產資源集中投放，集中布局，集約使用。圍繞企業(yè)主業(yè)，在全省范圍內，加大力度對港口、岸線、島嶼、海域、土地、礦產、森林、景區(qū)等戰(zhàn)略性資源以及水務、環(huán)保、生態(tài)等公共產品資源進行整合。特別是要排除障礙，加速資源、資產資本化進程，以資本為紐帶，培育集約化經營、規(guī)模化發(fā)展、市場化運作的海南優(yōu)勢大企業(yè)大集團。
（四）鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，實施交叉持股。
按照市場決定資源配置的原則，積極發(fā)展混合所有制經濟，是今后全面深化國資國企改革重大方向和主要抓手，是放大國有經濟影響力、帶動力，提高經濟和企業(yè)活力的有效途徑。前些年，省委、省政府在推動混合所有制經濟發(fā)展方面，積累了成功的實踐經驗。海航集團、海南礦業(yè)股份有限公司、海馬汽車有限公司都是成功的范例。我們要著力構建一個與利益相關者共贏發(fā)展的機制，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合作共贏。要積極向包括民間資本在內的其他資本打開大門，促使國有經濟和民營經濟在更大范圍、更廣領域交叉持股、共同投資。特別是要尊重職工企業(yè)主人翁、企業(yè)改革的主體地位，充分調動職工參與改革改制的主動性、積極性和創(chuàng)造性，讓改革發(fā)展成果惠及職工。今后，要在五個方面扎實推進：一是引進民間資本參與海汽集團、海建集團、路橋公司、南海漁業(yè)等產業(yè)經營型國有企業(yè)改制重組，以及下屬企業(yè)的股權多元化改革改組，通過各種途徑，引進有資金、有技術、有市場、有品牌的各類投資者參股或控股。二是向民間資本開放重點項目投資。三是加快推進海南礦業(yè)、海汽集團等企業(yè)上市，選擇一批在運輸、建筑、能源、旅游、海洋產業(yè)等優(yōu)勢領域的國有企業(yè)進行股份制改造，創(chuàng)造條件推進整體上市或核心業(yè)務上市。四是探索運用股權基金、積極引入股權投資基金參與國有企業(yè)改制上市、重組并購。允許國有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金會、產業(yè)基金、政府引導基金等各類資本共同設立股權投資基金，探索運用有限合伙制的企業(yè)組織形式。五是探索混合所有制企業(yè)員工持股，允許管理層、技術骨干持股。允許專利、技術、管理等要素作價入股。